机关事业单位则一直由国家财政负责，这种体制延续到今天，形成了“双轨制”。1993年，我国提出了“建立多层次的社会保障体系”“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度建设目标。“统账结合”的基本养老保险制度一直延续到今天。

　　“世界上现行的社保模式主要有两种：现收现付制和基金积累制。两种模式都有成功的案例，但也都面临一些棘手难题。我国同时借鉴了这两种模式，各吸收了一部分，形成了部分积累制的模式。经过这些年的实践，部分积累制的问题逐渐显现。”中国人民大学公共管理学院副教授程永宏说。

　　郑秉文认为，“统账结合”的模式适合流动性差、收入稳定的城镇正规部门，它没有考虑到中国的二元经济结构，不适用于农村，也不适用于城镇的非正规部门。于是在近几年，我国又陆续建立新农保和城居保。

　　这就导致我国城乡养老制度不一致、公共部门和非公共部门制度不一致，各种养老金制度设计的参数都不同，各个省份的情况也不同，“地方割据”明显，“碎片化”现象严重，养老保险信息和资金统筹困难重重。

　　人力资源和社会保障部有关负责人在接受记者采访时表示，目前养老保险信息还未达到高层次统筹，主要受制于制度统筹层次不高、业务流程和标准不统一、各险种发展不平衡、分级投资管理体制等因素。同时，养老保险信息集中度不够，又反过来影响了进一步提高养老保险统筹层次的步伐和效果。

　　有关专家和业内人士建议，当前应当对养老金体系在顶层设计方面进行深度反思。加快推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险。改变“统账结合”的基本养老保险制度，实行记账式名义个人账户制。

　　郑秉文认为，该制度转轨并不复杂，只需要将现在企业缴给养老保险统筹账户的资金全部划入缴费者个人账户之中。在这种体制下，参保人的个人缴费获得的企业配缴部分也将全部成为参保人未来的个人养老金资产，形成“多缴多得”的激励机制。

　　与此同时，社会统筹账户取消，个人领取养老金的标准仅与个人缴费额度、年限等相关，这会对高缴费、晚退休产生激励。更重要的是，这一体制将彻底消除现行养老保险制度“碎片化”特点，打破养老保险基金跨地区统筹的障碍，实现真正的全国统筹。