“县级以上政府为应对突发事件,必要时可依法征用单位和个人的财产。 ”《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》中的这句话,引发了媒体和网民的集体焦虑:“征用私产须厘清何为 ‘突发事件’”、“征用个人财产,先要厘清政府边界”、“‘突发事件’勿成暴力行政 ‘遮羞布’”,等等,不一而足。
然而,如果我们仔细分析这句引发了轩然大波的送审规定,就会发现,它基本上是对其上位法的简单重复。全国人大常委会于2007年8月通过的《突发事件应对法》第52条载明,“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。仅就内容来看,媒体和网民的焦虑也完全可以适用于 《突发事件应对法》。
之所以时下舆情火爆而三年前相对平静,原因之一也许在于当年的报道更多聚焦在 “突发事件应对”,而这次却挑选了“征用个人财产”来报道四川的地方性立法。更重要、也更关键的原因则在于,这三年来频发的暴力拆迁事件加剧了公众的产权焦虑。
在欠缺违宪审查的现实背景下,以下位法架空上位法的例证比比皆是。这是公民对征用立法格外警惕的根源之一。从立法上看,“征用制度”早已为宪法和法律所明确。具体到突发事件应对中的 “征用”,须同时满足以下几个条件:一是征用的前提为“突发事件发生后,为了抢险、救灾等紧急需要”;二是征用必须严格依照法律规定的权限和程序;三是征用的范围限于应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资;四是征用的实质是暂时借用,用后要归还;如果被征用财产毁损、灭失的,还应给予权利人充分与合理的补偿。
从技术上看,地方性立法应是对国家立法的细化,以使之更具可操作性。四川这一送审规定不但未细化,反而将《突发事件应对法》中已经具体了的征用范围从 “应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”,模糊为“单位和个人的财产”。若依此规定,等于给政府留足了可任意解释的空间。
而由省级政府来为“征用”立规建制,这种“自我加冕”更有违立法的程序正义。现行《立法法》第8条已明确,“对非国有财产的征收”,只能制定法律。这里的“法律”,专指全国人大及其常委会通过的规范性文件。之所以要对“行政征收”作“法律保留”,是因为不管在何种情况下掏公民的荷包,都应经过公民授权。在中国,公民授权的途径就是由民意代表组成的国家权力机关——全国人大及其常委会来行使立法权。地方政府是法律的执行机关,如果认为征用制度不具体因而影响了执行,可以向全国人大及其常委会提交立法建议案,建议颁布《突发事件应对法》的实施细则。在没有法律明确授权的情况下,自行制订细则,显属越权。退一万步讲,就算法律明确地方可以制定实施细则,也应由四川省人大或其常委会来制定。
最新报道称,四川省政府法制办、应急办拟于本月下旬举行该草案立法听证会,这或许是草案制订者尊重舆情积极回应的具体表现。我们的建议是,先厘清地方政府的立法权限,再来定是否为草案听证。如果连立法权都没有,还听啥子证哟!