个税改革：需要知行合一

　　两会期间，刚刚就任全国人大财经委副主任的黄奇帆建议，将个人所得税最高边际税率从45%降低至25%，引发了大家对个税改革的热议。财政部部长则表示，“个税改革总的思路是从中国实际出发，实行综合与分类相结合。方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。”那么，今年个税改革到底会有多大进展呢？不妨先回顾一下历史。

　　个税改革不缺“知”但缺“行”

　　2003年，财政部下属的财政科学研究所发表课题《我国居民收入分配状况及财税调节政策》，建议实施个人所得税税制改革。期间，政府有关部门也曾提到过个税改革的日程表，如中共十六届三中全会确定了个人所得税制“综合与分类相结合”的改革方向；2006年，这一改革方向还被写入了“十一五”规划。

　　2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。2011年6月30日，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将个税起征点从2000元提高到3500元。

　　按3500元的起征点，目前纳税人数据说只有2800万，只占中国人口2%多一点，且被征者大部分是工薪阶层，真正富裕阶层被征的却很少。正如黄奇帆主任所说，很多企业主为了免于纳个税，领极低的工资。

　　由此可见，过去14年来，尽管《个人所得税法》被多次修订，但除了个税起征点作了上调之外，个税改革却在我国各项税制改革的日程表排序中被拖后了。尽管“综合与分类相结合”的口号已经提了14年，但至今没有落地。如果当时我们就能通过个税改革来应对居民收入差距扩大，那现在居民收入差距过大问题就不会如此严峻了。若现在仍然不实施个税改革，那将来我们会面临什么更大的问题呢？

　　个税改革应着眼于缩小居民收入差距

　　个税的起征点从最初的800元，调整为之后的1600元、2000元、3500元。这种仅仅提高起征点的做法，无论对调整于中低收入群体的减负，还是对缩小贫富差距，其效果都属于隔靴搔痒。例如，2016年个税收入为10089亿，对国家税收总收入的贡献占比只有7.7%。那么，历史上的个税对一般公共预算收入的贡献又是怎样呢？我们不妨简单回顾一下：2003年我国个人所得税收入总额为1418亿元，占国家税收总收入的比重从1994年的1.4%增长到6.5%，2010年个税占比为6.6%，2015年为6.9%。

　　2016年个税占比之所以能上升至7.7%，主要是受二手房交易活跃等带动，财产转让所得税增长30.7%。但即便如此，个税在税收总额中的占比在过去13年中，只提高了1.2个百分点，而同期高收入群体的各类收入在居民总收入中的占比却大幅提高了。可见目前个税的征收方式对改善居民收入结构并没有起到有效作用。

　　相比之下，诸多西方发达国家的个人所得税都是其第一大税。我曾经查过，2007年美国、德国、日本个人所得税收入占总税收收入的比重分别为38.1%、25.1%和19.6%，都远高于中国，可见，只有对富人实施有效征税，才有可能缩小贫富差距。

　　最近，胡润研究院发布了《2017胡润全球富豪榜》，大中华地区有609位10亿美元身家富豪，第2年领先于美国。华人10亿美元富豪有652人，占29%，高于华人占世界人口的比例(20%)。中国的人均GDP只有8000多美元，在全球各国中排名70多位，但身价10亿美元以上富豪数量居然超过人均GDP为中国7倍的美国，足见国内贫富差距之大。

　　贫富差距过大不仅造成了社会不和谐，同时也导致消费不振、经济减速。今天，国家统计局公布了2月份的CPI和PPI，前者只有0.8%，后者高达7.8%；前者是平民指数，后者是中上游的企业家指数，中上游产品向下游传导不畅，说明居民收入增速偏慢，最终还是会导致中上游的产能过剩；高档白酒价格上涨，猪肉价格下跌，也表明贫富差距问题没有得到进一步改善，使得经济结构更加扭曲，投资效率进一步下降。

　　应把综合税作为分类税的补充

　　国际上通行的个人所得税课税模式有三种，分别为综合所得税制、二元所得税制与分类所得税制。综合所得税制是西方发达国家使用最为广泛的个人所得税课税模式，是对纳税人在一个纳税年度内来源于各渠道的净所得汇总后按照累进税率制进行征税，充分体现了税收的公平原则。二元所得税制，则是对资本所得课以较低的比例税率，而对劳动所得采用累进税率制。分类所得税制是将所得按照不同性质进行分类，分别按照不同的税基与税率进行课税。我国采用的是分类所得税制，将所得分成11个类别，采用不同的征税办法和不同的税率。我国个税改革的方向其实早已明确，从分类税向分类与综合相结合的混合课税模式改革，从以个人为征税对象到以个人与家庭结合为征税对象的模式改革。

　　之所以要采取上述方式的个税改革，其目的是为了让税制更合理、更公正，并能够起到缩小收入差距的作用。比如，综合税更能体现公平原则，如果能够在维持现有的以个人为征税单位的分类税制度不变前提下，把以家庭作为征税单位，并实行综合税作为一种个税补充，既不会对现有的税制和税收产生颠覆性影响，又为未来逐步过渡到综合税创造条件。

　　具体操作上，可以把综合税作为分类税的补充税，既可以进行加征，又可以进行退税。如将全国个税-薪酬(分类税)的起征点提高至5000元，各地方可以根据当地的生活水平作为家庭人均税前收入的综合税起征点。不同地区的家庭综合税起征点可以不同，如上海可规定缴纳社保后的税前家庭月人均收入5000元为起征点，假如某四人家庭只有一人工作，且其月薪为15000元，家庭月累计税前所得为16000元，人均4000元，低于起征点，那么，该家庭可以从已经被征的分类税中获得全额退税。又如，另一个三口之家有两个人工作，月薪均为10000元，尽管已经分别被征分类税，但家庭月税前所得为20000元，那么，该家庭还会被加征综合税。

　　综合税作为补充的设计有三大好处，一是鼓励生二孩；二是考虑家庭人均收入水平，更有利于公平；三是把综合税作为一种补充个税，可以在很大程度上起到“劫富济贫”作用。

　　减少税率档次以便有效征税

　　尽管我国最高薪酬的累进税率达到45%，且档次达到7级，高于美国、日本及全球绝大部分国家，但实际征税效果却不佳(见下表)。这是因为我国现行分类征管模式，不仅为纳税人避税提供了制度漏洞，而且导致纳税人因正常纳税的机会成本过高而通过各种避税手段逃避纳税。

　　全球主要经济体个税税率概况　

　　较少的税率档次能够降低税收征管的复杂程度与征管成本，提高税收征管效率；而较低的最高边际税率可以降低高收入群体通过各种渠道避税的动力，并扩大税基。上世纪90年代以来世界上较多国家进行了不同程度的税制改革，总的改革思路可以归纳为由“高税率、低税基”向“低税率、高税基”的转变、简化个人所得税税率结构的复杂程度。我国现行个人所得税制下，前三个税级对应的所得额与级间距太小，使得中低收入者很容易被推高到较高的税级；最靠后两级税率偏高，导致企业吸引高端人才的成本过高，同时也是导致我国个人所得税征收过程中高税级征税效果欠佳的一大原因。

　　实际上，各地为了鼓励人才引进，留住税收大户，也多采取对高税级被征税者采取先征后返的方式，故实际被征高税级者少之又少，这部分人要么合理避税(如到香港纳税)、要么逃税(走费用)、要么被优惠。因此，与其现行税制下大量如税源被流失，不如采取国际通行的做法，把现行的7级超额累进税率调整为5级，即把6级(35%累进税率)与7级(45%累进税率)去掉，剩下5级再做相应调整，最高边际税率为30%，最低为5%。

　　税收征管体制改革更重要

　　中国个税收入大约只有美国的9%左右，但GDP规模却是美国GDP的60%左右。美国个税收入几乎要接近政府税收总收入的一半，主要原因是能够对高收入者进行有效征税，如年收入11. 3万美元以上者只占美国纳税人的10%，他们缴纳的个人收入所得税占联邦个人收入所得税总额的71.22%，而我国却难以对高收入者，尤其是隐性收入和灰色收入获得者征税，据国家税务总局披露过的数据，高收入者只贡献个税收入的35%左右。

　　因此，中国的个税改革不仅是税制改革，更重要的是税收征管体制改革必须同步开展。如目前代征代缴仅适合于分类税，而一旦开征综合税，需要广泛推广纳税申报制度，大幅增加税务调查员的数量。同时，要建立全国性的个人不动产、储蓄、证券等财产信息共享平台，这就需要税务部门能够联网银行、证券、房地产等多个监管机构的信息系统，打破政府间的行业与地区信息壁垒。同时，对于征管难度大的现实，并不是没有办法，可以通过多种手段来加强个税征管工作，如对偷漏个税者加强处罚力度，对举报偷漏税者进行奖励。此外，研究征管对策，对隐性收入、灰色收入等进行有效征税。

　　如果总是以个税改革时机不成熟、税制改革操作性差、征管困难等理由拖延个税改革的时间，则要指望居民收入结构的根本改善就更遥远了。要知道从启动税制改革到审议和征求社会意见，再到修改和最终立法，已经是十分漫长的过程，而要让新税制真正开始发挥作用，真正能够起到缩小收入差距的作用，则没有三到五年时间是做不成的，也就是说，假如现在启动个税改革，恐怕要等到2020年以后才能让新税制发挥作用，但中国的贫富差距问题却有加重倾向。因此，改革滞后所导致的时间成本往往远大于改革成本，时间成本经常会忽略，故个税改革不能再拖下去，此时不改，更待何时。